विषय प्रवेशः
देश लकडाउन गरिएको अवस्थामा आफ्नै मन्त्रिपरिषद्का पनि सबै सदस्यहरू सहमत नहुँदानहुँदै प्रधानमन्त्रीले अध्यादेश जारी गराउन राष्ट्रपतिलाई पठाउँनु भएछ । राष्ट्रपतिले पनि आफ्नो संवैधानिक भूमिकाको विषयमा केही नसोची प्राप्त हुने बित्तिकै २०७७ साल वैशाख ८ गते अपराह्न ६:२८ बजे अध्यादेश जारी गरिदिनु भयो । जारी गरिएका अध्यादेशहरू तत्काल आवश्यक, सामयिकरसान्दर्भिक थिएनन् ।परिणामस्वरूप त्यसको सशक्त विरोध भयो र सरकारले पाँचौं दिनमैखारेज गर्न सिफारिश गरेकोले राष्ट्रपतिले २०७७ वैशाख १२ गते अपराह्न ३:५ मा खारेज गर्नुभयो ।जारी गरिएका अध्यादेशहरू त खारेज भए पनि परिणाम भने अझै सुखद भएन अर्थात् अध्यादेशले पारेको कानूनी डोब मेटिएन । कानूनी स्थिति पूर्वावस्थामा फर्किएन ।बरु एकातिर सच्याउने भन्दा अर्कोतिर भत्कियो । यो लेख त्यसैमा केन्द्रीत छ ।
अध्यादेशको आवश्यकता र प्रयोजन
संविधान मूल कानून भएकोले संविधानका व्यवस्था, अन्तरनिहित दर्शन र सिद्धान्त बाहिर शासन व्यवस्था सञ्चालन हुनुहुँदैन भन्ने मान्यता हुन्छ । संसद् सधैँभरि सञ्चालन हुने संस्था होइन । त्यसैले राज्य सञ्चालन गर्न आवश्यक पर्ने कानूनहरू जतिबेला चाहियो त्यतिबेलै बन्न सक्दैनन् । भएका कानून तत्कालको परिस्थिति समाल्न पर्याप्त नहुन सक्छन् । कानून बिना राज्य सञ्चालन पनि हुनुहुँदैन । यस्तो अवस्थामा राज्यले अपर्झट आइपर्ने अवस्थालाई व्यवस्थापन गर्ने भनेर संविधानले नै कार्यपालिकालाई अध्यादेश जारी गर्ने अख्तियार दिएको हुन्छ । अध्यादेशको मान्यता विधायिकाले बनाएको ऐनको जति नै हुन्छ । त्यसैले नै अध्यादेशबाट भइरहेका ऐन खारेज रसंशोधन तथा नयाँ व्यवस्था गर्न पनि सकिन्छ ।
ऐनसरहकै मान्यता हुने भएकोले नै निश्चित अवधिपछि संसद्मा पेश गर्नुपर्ने व्यवस्था गरिएको हो र त्यसलाई संसद्ले स्वीकार गरेमा कानूनकै रूपमा पारित गरिने गरिएको हो । नेपालको लागि पनि यो नयाँ अभ्यास होइन; जस्तै– कम्पनी ऐन, २०६३, बैङ्क तथा वित्तीय संस्थासम्बन्धी ऐन, २०६३ लगायतका धेरै ऐनहरू पहिला अध्यादेशकै रूपमा आएका हुन् र तिनीहरूले पूराना विधायिकाले बनाएका ऐनहरूलाई खारेज गरेका थिए । पछि तिनै अध्यादेशहरूलाई संसद्ले स्वीकार गरेर ऐनको रूपमा परिणत भएका हुन् ।
न्यायपालिका विवादहरूमा सीमित हुने अङ्ग हो । विधायिका आवधिकरूपमा काम गर्ने अङ्ग हो । सधैँभरी राज्य सञ्चालन गर्ने काम कार्यपालिका भएकोले उसँग धेरै अख्तियारी हुन्छ । त्यसैले शक्तिको दुरुपयोग गरेर अध्यादेशको भरमा कुनै असंवैधानिक काम नगरोस्, शक्तिको दुरुपयोग नहोस् र शक्ति सन्तुलन कायमै रहोस् भनेर नै अध्यादेश ऐन बराबर शक्तिशाली हुने भए पनि मान्य हुने अवधि, बिना अपवाद, निश्चित गरिएको हो र अन्तिमरूपमा स्वीकार गर्ने वा नगर्ने अधिकार संसद्मा रहने व्यवस्था गरिएको हो । अध्यादेशको अवधि सीमित गर्नु र संसद्मा पेश गरेर अनुमोदन गराउनु पर्ने व्यवस्था राख्नुको अर्थ कार्यपालिकालाई राज्य सञ्चालन गर्न सहज पनि बनाउँने र शक्ति दुरुपयोग पनि नियन्त्रण गर्न हो । यदि सहीरूपमा प्रयोग गर्ने हो भने अध्यादेश जारी गर्ने अख्तियारले संविधानवाद, कानूनको शासन र संवैधानिक सर्वोच्चतालाई निरन्तर संरक्षण गरिरहेको हुन्छ ।
कानूनी रिक्तता हुन्छ कि हुँदैन?
अध्यादेशको कानूनी हैसियत ऐनसरह हुन्छ भनेर लेखीसकियो । त्यसैले यहाँ दोहोर्याउनु परेन । अध्यादेशमा तुरुन्त लागू हुने भनेर लेखिएपछि ती अध्यादेशहरूले जुनजुन ऐनका व्यवस्था खारेज गरे त्यही बेलादेखि खारेज भए अर्थात् उदाहरणको लागि संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) ऐन, २०६६ को दफा ६ को उपदफा (६) को “उपदफा (५) बमोजिम सर्वसम्मति कायम हुन नसकेमा सो विषयमा निर्णय हुन सक्ने छैन” भन्ने व्यवस्था खारेज भयो । यसको अर्थ २०७७ साल वैशाख ८ गते बेलुकादेखि अब सो ऐनमा त्यो व्यवस्था छैन ।त्यस्तै साबिकको उपधारा (७) लाई पनि परिवर्तन गरियो र अर्को नयाँ व्यवस्था पनि थपियो ।सो ऐन खारेज गर्ने अध्यादेश खारेजमात्रै भएपछि पहिले नभएको र थप गरिएको विषयमा त अहिले खारेजमात्रै हुँदा पनि फरक परेन । तर पहिला भएको खारेजमात्र गरिएको र संशोधन गरिएको व्यवस्था खारेजमात्रै हुँदा पहिलेको पनि रहेन । संशोधित व्यवस्था पनि रहेन । त्यसैले पूर्णरूपमा कानूनी रिक्तता रह्यो ।
पुनःजीवित गराउनु पर्ने कानूनी कारणः
अध्यादेश जारी गर्न अधिकार दिने धारा ११४ को उपधारा (२) मा “उपधारा (१) बमोजिम जारी भएको अध्यादेश ऐन सरह मान्य हुनेछ” भन्ने व्यवस्था रहेको छ ।कुनै एउटा ऐनलाई अर्को ऐनले खारेज गर्यो र पछि त्यो खारेज गर्ने ऐन पनि खारेज भयो भने पूरानो ऐन स्वतः पुनःजीवित हुन्छ कि हुँदैन भन्ने सम्बन्धमा संविधान र कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐनलाई हेर्नुपर्छ । संविधानको धारा ३०६ को उपधारा (२) मा “विषय वा प्रसङ्गले अर्को अर्थ नलागेमा यस संविधानमा व्यक्त भएका कुराहरूको अधीनमा रही कानून व्याख्या सम्बन्धी कानूनी व्यवस्था नेपाल कानूनको व्याख्यामा लागू भए सरह यस संविधानको व्याख्यामा पनि लागू हुनेछ” भनिएको छ । संविधानको यो व्यवस्थाअनुसार नेपाल कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० स्वतः आकर्षित हुन्छ ।
नेपाल कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐनमा कुनै अघिल्लो ऐनलाई पछिल्लो ऐनले खारेज गर्यो र पहिलो ऐन खारेज गर्ने ऐनले रिक्तता पूर्ति गर्ने व्यवस्था नगरी आफैँ खारेज भयो भने अघिल्लो ऐन स्वतः पुनःजीवित हुने व्यस्था छैन । त्यस आधारमा पनि अध्यादेश खारेजमात्र गरेर पहिलाको व्यवस्था पुनःजीवित हुँदैन । बरु पुनः जारी गर्नुपर्ने भन्ने स्पष्ट व्यवस्थाहरूचाहिँ छन्; जस्तै–दफा ४ मा “कुनै नेपाल ऐनले अहिलेसम्म बनेको वा पछि बन्ने कुनै ऐनलाई खारेज गर्यो भने अर्कै अभिप्राय नदेखिएमा खारेज भएको ऐनले– (क) खारेज हुँदाको बखत चल्तीमा नभएको वा कायम नरहेको कुनै कुरा पनि जनाउँदैन” भनेको छ ।त्यस्तै, दफा ६ मा “पूरा वा केही खारेज भैसकेको ऐनको पूरा वा केही भाग फेरि जारी गर्नु पर्दा नेपाल ऐनमा त्यसको प्रयोजन खुलाई प्रष्ट लेख्नु पर्छ” भनिएको छ ।ऐनको यो प्रष्ट आधारमा अब पूर्वावस्थामा पुर्याउनपुनः अर्को अध्यादेश वा संसद् बसेपछि अर्को ऐन जारी गर्नुपर्छ । नत्र स्वतः पूर्वावस्थामा पुग्दैन । रिक्तता कायम रहन्छ ।
सन् १८५० मा बेलायतमा कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन आउनुभन्दा अघि कुनै कानूनलाई अर्को कानूनले खारेज गरेकोमा खारेज गर्ने कानून आफैँ खारेज भएमा पहिले खारेज भएको कानून स्वतः पुनःजीवित हुने अभ्यास थियो । जब कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन जारी भयो त्यसपछि कुनै पनि ऐनहरू स्वतः पुनःजीवित हुँदैनन् ।हाम्रो देशमा पनि स्वतः पुनःजीवित भएको पनि मेरो जानकारीमा छैन ।
हाम्रो कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐनको अघोषित पुर्खा बेलायतकै ऐन हो । बेलायतकै संसद्ले बनाइदिएकोकानून नै आवश्यक परिमार्जनसहित भारतको कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन (जनरल क्लजेज याक्ट)बनाइएको थियो । त्यही भारतीय ऐनकै आधारमा नेपालको कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० बनेको हो । धेरैलाई जानकारी नहुनसक्ने अर्को तथ्य के छ भने नेपालको कानून व्याख्यासम्बन्धी ऐन नै एउटा त्यस्तो ऐन हो जुन अङ्ग्रेजी भाषामा नै राजा त्रिभुवनले लालमोहर लगाएका थिए र अङ्ग्रेजी प्रति नै आधिकारिक रूपमा प्रकाशित भएको थियो । अहिले चलिरहेको नेपाली भाषाको ऐन लालमोहर लागेको अङ्ग्रेजीप्रतिको अनौपचारिक नेपाली अनुवादमात्र हो ।
हाम्रो पूर्वाभ्यासः
राष्ट्रपतिले अध्यादेश खारेज गरेरमात्र पुग्दैन साबिकका व्यवस्था स्वतः पुनःजीवित हुँदैनन् भन्ने अघिल्लो खण्डमा उल्लिखित कानूनी व्यवस्थामात्र नभई अभ्यासमा पनि प्रयोग गरिसकिएको छ ।त्यसलाई हेर्दा पनि थप स्पष्ट हुन्छ ।
तत्कालीन राजा ज्ञानेन्द्रले शासन आफ्नो हातमा लिएपछि दर्जनौं अध्यादेशहरू जारी भएका थिए । त्यस बखतमा कतिपय नयाँ कानूनी व्यवस्था गर्न नयाँ अध्यादेश जारी भएका थिए भने कतिपय अध्यादेशहरूले भइरहेका कानूनीहरू संशोधन गरेका थिए । अध्यादेशबाट संशोधन गरिएका ऐनहरूमध्ये रेडियो ऐन, २०१४, राष्ट्रिय प्रसारण ऐन, २०४९, राष्ट्रिय समाचार समिति ऐन, २०१९, छापाखाना तथा प्रकाशनसम्बन्धी ऐन, २०४८, प्रेस काउन्सिल ऐन, २०४८, गाली र बेइज्जती ऐन, २०१६ लगायत १२ वटा ऐनका व्यवस्थाहरूलाई पुनःजीवित गर्न संसद्ले ‘केही नेपाल ऐनको व्यवस्था जगाउने ऐन, २०६३’ जारी गरेर पूरानो व्यवस्थालाई पुनःजीवित गरिएको थियो (हेर्नुहोस्– नेपाल राजपत्र, खण्ड ५६, अतिरिक्ताङ्क २७, भाग २, २०६३।४।२३)।
सो ऐनको प्रस्तावनामा ‘समय समयमा भएका विभिन्न अध्यादेशद्बारा संशोधन वा खारेज गरिएका केही नेपाल ऐनको व्यवस्थालाई जगाई परिवर्तित सन्दर्भमा साविककै व्यवस्था कायम गर्न वाञ्छनीय भएकोले’ भनिएको थियो र दफा २ मा ‘नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को दफा ७२ अनुसार समय समयमा जारी भई यो ऐन प्रारम्भ हुनुभन्दा अघि निष्कृय वा खारेज भएका देहायका अध्यादेशले देहायका ऐनमा गरेको संशोधनका सम्बन्धमा त्यस्तो अध्यादेश निष्कृय वा खारेज भएको मितिबाट त्यसरी संशोधन हुनुभन्दा अघि कायम रहेको व्यवस्था स्वतः जागेको मानिनेछ’ भनेर जगाइएको थियो ।
संविधान, कानून र अभ्यास यति स्पष्ट भएको अवस्थामा संशोधन गर्ने अध्यादेश खारेज भएपछि पूरानो व्यवस्था स्वतः पुनःजीवित हुन्छ भनेर अनुमान गर्नुको उचित हुँदैन । अझ चाखलाग्दो कुरा त के छ भने वर्तमान राष्ट्रपति, प्रधानमन्त्री, उप-प्रधानमन्त्रीलगायत नै ती ऐनको व्यवस्था जगाउने संसद्का सदस्य थिए (जानकारीको लागि हेर्नुहोला–नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ को अनुसूची-२) ।
राष्ट्रपतिको शंकास्पद भूमिकाः
संविधानले राष्ट्रपतिलाईदलीय राजनीतिबाट माथि राखेको छ । पहिलाका संविधानमा राजालाई राष्ट्रिय एकताको प्रतीकको रूपमा मानिएको थियो । वर्तमान संविधानले राष्ट्रपतिलाई ‘एकताको प्रतीक’नमाने पनि धारा ६१ (२) ले ‘राष्ट्रपतिले नेपालको राष्ट्रिय एकताको प्रवर्धन गर्नेछ’ भनेको छ ।त्यस्तै, धारा ६१ (३) ले ‘संविधानको पालन र संरक्षण गर्नु राष्ट्रपतिको प्रमुख कर्तव्य हुनेछ’ भनेको छ ।संविधानकै भाषाबाट पनि राष्ट्रपतिका अन्य कर्तव्यहरूमध्ये संविधानको पालन र संरक्षण गर्नुचाहिँ प्रमुख कर्तव्य हो । संविधानको पालन गर्नुपर्ने सम्बन्धमा संविधानमा दुईवटा व्यवस्थाहरू छन् । पहिलो, धारा १ को उपधारा (२) रदोस्रो, धारा ६१ को उपधारा (३) मा । धारा १ को उपधारा (२) संविधान लागू हुनेसंस्था,व्यक्ति (स्वदेशी, विदेशी, कानूनीरप्राकृतिक) सबैलाई लागू हुन्छ र त्यो व्यवस्था राष्ट्रपति पनि नेपाली नागरिक भएकोले त्यो पदमा बस्ने व्यक्तिलाई पनि लागू हुन्छ भने धारा ६१ (३) को व्यवस्था राष्ट्रपति हुने व्यक्तिलाई लागू हुन्छ ।त्यसैले संविधानको पालनको सम्बन्धमा संविधानलाई राष्ट्रपतिलाई नेपाली भएको र नेपालको राष्ट्रपति भएको कारणले दोहोरो कर्तव्य छ ।स्मरण रहोस्– संविधानको संरक्षण गर्ने कर्तव्य भने संविधानले राष्ट्रपति बाहेक अन्य कसैमा पनि राखेको छैन (यसका विशिष्ट कारणहरू छन् । तर तिनीहरूको चर्चा गर्ने अहिलेको प्रसङ्ग नभएकोले यस विषयमा लेखिएको छैन ।) ।
राष्ट्रपतिले दलीय स्वार्थमा संविधानले अपेक्षा गरेको भूमिका ननिभाएको योमात्रै र पहिलोपटकपनि होइन । धेरै छन् ।अध्यादेशकै विषय पनि यो पहिलो पटक होइन । वर्तमान प्रधानमन्त्रीले आफ्नो मन्त्रिपरिपद्का पनि सबै मन्त्रीहरूको सहमति नहुँदानहुँदै र आफ्नै दलको पनि सहमति नहुँदानहुँदै पनि अध्यादेश जारी गर्न सिफारिश गर्नुभयो । राष्ट्रपतिले कुनै कुरासोचविचार नगरी यन्त्रवत् प्राप्त भएको केही घण्टामैअध्यादेश जारी गरिदिनुभयो । तर वर्तमान राष्ट्रपतिबाटै अगाडि भने त्यसो गरिएन ।
पुनःताजगी र सार्वजनिक अभिलेखमा पनि रहोस् भन्ने उद्देश्यले अघिल्लो विषयलाई अलि विस्तृतरूपमा राखूँ– शेरबहादुर देउवाको मन्त्रिपरिषद्ले २०७४।७।६ मा राष्ट्रिय सभा सदस्य निर्वाचन अध्यादेश, २०७४ जारी गर्न राष्ट्रपतिलाई सिफारिश गरेको थियो । राष्ट्रपतिले मन्त्रिपरिषद्को सिफारिशअनुसार तत्कालै अध्यादेश जारी गर्नुभएन । २०७४।८।१० र २१ गते भएको संघीय संसद् र प्रदेशको निर्वाचनमा तत्कालीन नेपाल कम्युनिष्ट पार्टी (एमाले) र नेपाल कम्युनिष्ट पार्टी (माओवादी केन्द्र) बीच भएको गठबन्धनले चुनावमा बहुमत प्राप्त गर्यो ।सरकार उनीहरूकै बन्ने निश्चितप्रायः भयो । त्यसैले सिफारिश गरेको महिनौं बितेको भए पनि राष्ट्रपतिले अझै पनि अध्यादेश जारी गर्नुभएन । त्यसो गर्नुको एउटै कारण संविधानको धारा ८६ (२)(ख) बमोजिम मन्त्रिपरिषद्को सिफारिशमा राष्ट्रपतिले मनोनीत गर्ने ३ जना सदस्यहरू आफू राष्ट्रपति हुनुभन्दा अघिको दलको सरकारले सिफारिश गरेका व्यक्तिहरू नै राष्ट्रिय सभाका सदस्य बनून् भन्ने थियो ।
राष्ट्रपतिले असंवैधानिकरूपमा दलीय स्वार्थलाई पृष्ठपोषण गर्न अध्यादेश जारी नगरेपछि त्यसको विरुद्धमा अधिवक्ता यज्ञमणि न्यौपानेले २०७४।९।१३ मा सर्वोच्च अदालतमा रिट निवेदनदर्ता गर्नुभयो ।सो रिट २०७४।९।१४ मा सुनुवाइको लागि माननीय न्यायाधीश प्रकाशमानसिंह राउतको इजलासमा परेपछि अन्तरिम आदेश जारी हुने आँकलनका साथ हतार हतारमा अपराह्न १२:३४ बजे अध्यादेश जारी गरेर त्यसको सूचना राष्ट्रपतिको कार्यालयको वेभसाइटमा राखियो । त्यसपछि राष्ट्रपतिबाट अध्यादेश जारी भएको कुरा जानकारी इजलासमा गराइएपछि रिट निवेदन तामेलीमा राखिएको थियो ।
राष्ट्रपतिबाट अध्यादेश जारी भएपछि शेरबहादुर देउवाले राष्ट्रिय सभामा मनोनीत गर्न २०७४ माघ २६ गते तीनजनाको नाम सिफारिश गर्नुभयो । तर फेरि पनि तिनीहरूलाई मनोनीत नगरी थन्क्याउनु भयो । अर्कोतिरप्रतिनिधि सभाको सदस्यको सपथ नै नलिएका खड्गप्रसाद ओलीलाई संविधान मिचेर २०७४ फागुन ३ गतेप्रधानमन्त्री पदको सपथ गराउनुभयो । ओलीले सपथ लिएको ३ दिनपछि देउवा सरकारले गरेको सिफारिश फिर्ता लिने निर्णय गर्यो र फागुन ८ गतेको मन्त्रिपरिषद्ले अरू ३ जनाको नाम सिफारिश गर्यो । ओली मन्त्रिपरिषद्ले सिफारिश गरेको केही क्षणमै सदस्यहरू मनोनीत गर्नुभयो (पूर्वाह्न ११:३९ बजे नै गरिएको थियो ।)।
यी दुईवटा समान विषयका दृष्टान्तबाट विद्या भण्डारीले आफूलाई नेपालको राष्ट्रपतिभन्दा पनि अझैसम्म आफूलाई पार्टीकै कार्यकर्ताको रूपमा राखेको प्रमाणित हुन्छ ।अझ यसपालिका घटना परिघटनाको विश्लेषण गर्दा पार्टीको भन्दा पनि पार्टीभित्रको एउटा गुटको वफादार कार्यकर्ताको भूमिका निभाएको देखियो । यसरी राष्ट्रपतिको भूमिका क्रमशः शङ्कास्पद् देखिँदै गएका छन् ।राष्ट्रपतिजस्तो जिम्मेवारी वहन गरेको व्यक्तिले यस्तो व्यवहार गर्दा कहिल्यै पनि पद्दति नबस्ने र बसेको पद्दति पनि भत्किन्छ भन्ने राष्ट्रपतिले बुझ्नु आवश्यक छ ।
र अब,
जे गल्ती भयो भयो । यसलाई सच्याउनु पर्छ । अझै पनि समय भेड्किसकेको छैन ।यदि यो त्रुटि नसच्याउने हो भने गैरकानूनी त हुन्छ नै त्यसको अतिरिक्त स्थापित पद्दति पनि भङ्ग हुन्छ ।
हाम्रा हजुरबुबाहरू पनि अब त केही राम्रो हुनपर्छ भनेर लड्दालड्दै बिते । बुबाहरू पनि त्यसैगरी बित्नुभयो । अब हामी पनि त्यसैगरी बितिएलाजस्तो छ । कति जनतालाई सपना देखाउँदै आफ्नो स्वार्थमा पुस्तैपिछे लडाइराख्ने ? सके स्वस्थ पद्दति बसाउन सहयोग गर्नूस्; नसके बसेको पद्दति त नबिगार्नूस् ।अरू त के भनुँ हजारवटा घन लगाए पनि घनकै भरमा घर ठडिदैन तर भत्काउन एउटै घन पर्याप्त हुन्छ । शासकहरूले यत्तिमात्रै बुझिदिए पनि केही आशालाग्दो केही हुन्थ्यो कि?हामीभन्दा पछिल्लो पुस्ताचाहिँ पद्दतिको लागि लड्नु पर्दैनथ्यो कि ?