अध्यादेशको शासन

काठमाडौँ – नेपालको संविधानले संसद अधिवेशन चालु नरहेको अवस्था तत्काल कुनै कानुनी अड्को फुकाउनका लागि सरकारको सिफारिसमा अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था गरेको छ।

संविधानको धारा ११४ मा भनिएको छ, ‘संघीय संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषदको सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्नेछ।’

संविधानको यो प्रावधानले कानुनको अभाव अस्थायी रुपमा पूर्ति गर्नका लागि मात्रै अध्यादेशको साहारा लिनुपर्छ भन्ने हो। तर नेपालमा पछिल्लो संसदीय कार्यालयलाई हेर्ने हो भने अध्यादेश तत्कालको कानुनी अड्को फुकाउनका लागि भन्दा पनि सत्तामा रहने दल वा नेताहको निहित स्वार्थ पूरा गर्न र चर्को जनदबाबलाई तत्काल थामथुम पार्नका लागि मात्रै अध्यादेश जारी भएको पाइन्छ।

संसदबाट कानुन बनाएर ‘विधिको शासन’ बलियो बनाउनुभन्दा पनि संसद छलेर अध्यादेशमार्फत शासन चलाउनमा दलहरुले ध्यान केन्द्रित गरेका छन्।

संविधानअनुसार संसदमै पेश गर्नुपर्ने बजेटलाई समेत संसद विघटन गरेर अध्यादेश जारी गरेको अनौठो परिस्थिति यो अवधिमा देखा पर्यो। संघीय संसदको पाँच वर्षे अवधिमा संसदले पारित गरेका कानुनको संख्या र जारी भएको अध्यादेशको संख्यामा खासै ठूलो भिन्नता देखिन्न।

२०७४ फागुन २० गते संसद सुरु भएपछि जेठसम्म संघीय संसदले जम्मा ७२ वटा मात्रै कानुन निर्माण गरेको छ। जबकी यही अवधिमा सरकारले ४९ वटा अध्यादेश जारी गरेको छ। अध्यादेश जारी भएपछि संसद अधिवेशन सुरु भएको पहिलो बैठकमा पेश गरेर त्यसलाई ६० दिनभित्र प्रस्थिापन विधेयकमार्फत ऐनमा रुपान्तरण गर्नुपर्ने संवैधानिक व्यवस्था छ।

तर सरकारले जम्मा ११ वटा अध्यादेशलाई मात्रै प्रतिस्थापन विधेयक ल्याएर ऐनमा रुपान्तरण गरेको संसदको विधेयक शाखाको रेकर्डले देखाउँछ। १९ वटा अध्यादेशहरु संसदबाट स्वीकृत नभइ वा पेश गरेको ६० दिन नाघेपछि स्वतः निष्क्रिय भएका छन्।

जारी भएका दुईवटा अध्यादेश सरकार आफैँले खारेज गरेको थियो भने केपी ओलीले दोस्रोपटक संसद विघटन गरेर अध्यादेशमार्फत ल्याएको बजेटसम्बन्धी तीनवटा अध्यादेशलाई पछिल्लो सरकारले संसद पु¥यायो।

तर सभामुख अग्नि सापकोटा र अर्थमन्त्री जनार्दशन शर्माको मिलोमतोमा प्रतिस्थापन विधेयकका रुपमा अघि बढाउनु पर्ने भए पनि त्यसो गरेनन्। बाँकी १४ वटा अध्यादेशलाई संसदले स्वीकृत दियो। गत चैत २२ गते जारी भएका पाँच अध्यादेशलाई प्रतिस्थापन गर्न सरकारले भर्खर संसदमा विधेयक दर्ता गरेको छ।

एउटै अध्यादेश पाँचपटक जारी

यो अवधिमा एउटै अध्यादेशलाई चारपटक सम्म जारी गरियो। अध्यादेश जारी भएपछि संवैधानिक व्यवस्थाअनुसार संसदबाट स्वीकृत गराएर ६० दिनभित्र प्रतिस्थापन विधेयकमार्फत ऐन बनाउनुपर्ने भए त्यसो गरिएन।

बरु लगातार एउटै अध्यादेशलाई चारपटक सम्म जारी गर्ने तमासा देखियो। गत चैत २२ गते जारी भएको पाँच अध्यादेशलाई सरकारले डेढ वर्षको अवधिमा पाँचैपटक जारी गरेको हो।

फाइल फाेटाे

यौन हिंसाविरूद्धका केही ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, फौजदारी कसूर तथा फौजदारी कार्यविधि सम्बन्धी केही ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, सामाजिक सुरक्षा (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, तेजाब तथा अन्य घातक रासायनिक पदार्थ (नियमन) अध्यादेश, र नेपाल प्रहरी र प्रदेश प्रहरी (कार्य सञ्चालन, सुपरिवेक्षण र समन्वय) (पहिलो संशोधन) अध्यादेश चौथोपटक जारी गरिएको हो।

चैत २२ गते अघि २०७७ असोज १२ गते, २०७७ मंसिर २१ गते, २०७८ वैशाख २१ गते र २०७८ मंसिर १५ गते पनि यी नै अध्यादेश जस्ताको त्यस्तै जारी भएका थिए। यी अध्यादेशलाई प्रस्थापन गर्न सरकारले संसदमा विधेयक दर्ता गरेको छ।

जसमध्ये यौन हिंसा र फौजदारी कसुर सम्बन्धी अध्यादेश दफावार छलफलका लागि कानुन न्याय तथा मानव अधिकार समितिमा पुगेको छ।

अध्यादेशमा दोहोरो चरित्र

अध्यादेशबाट शासन चलाउने सवालमा एमाले, कांग्रेस, माओवादी, एकीकृत समाजवादी सबै दलको एउटै मानक देखिन्छ। आफू सत्तामा रहँदा वा आफूलाई फाइदा हुँदा जस्तो सुकै अध्यादेश जारी गर्नपछि नपर्ने तर आफू अनुकुल नहुँदा चर्को विरोध गर्ने शैली सबै उस्तै छ।

२०७७ वैशाख ८ गते केपी ओलीले दल विभाजनलाई सहज हुने गरी राजनीतिक दल सम्बन्धि अध्यादेश जारी गरे। दल विभाजनका लागि केन्द्रीय समिति र संसदीय दलमा ४०/४० प्रतिशत चाहिने साविकको प्रावधानलाई हटाएर ओलीले एकातिर मात्रै ४० प्रतिशत भए दल विभाजन गर्न सकिने गरी अध्यादेश जारी गरे।

‘र’ को ठाउँमा ‘वा’ राखेर ओलीले जारी गरेको अध्यादेश तत्कालीन नेकपाभित्रै र प्रमुख प्रतिपक्षी कांग्रेसको थामिनसक्नु विरोधका कारण चार दिनमै फिर्ता लिन ओली बाध्य भए।

तत्कालीन नेकपाको पुष्पकमल दाहाल प्रचण्ड र माधवकुमार नेपाल पक्षले ओलीले पार्टीमा छलफल नै नगरी लोकतान्त्रिक मूल्य मान्यता विपरीत अध्यादेश ल्याएको भन्दै विरोध जनाए।

जब नेकपाभित्रको शक्ति संघर्ष उत्कर्षमा पुगेर पार्टी तीन टुक्रा हुने अवस्था आयो तब विरोध गर्नेहरुले नै मिलेर ओलीभन्दा तल झरेर दल विभाजनका लागि अध्यादेश ल्याए।

२०७८ असार २८ मा कांग्रेस सभापति शेरबहादुर देउवा सर्वोच्चको आदेशअनुसार प्रधानमन्त्री नियुक्त भए।  एमाले विभाजनका लागि भदौ २ गते सरकारले चल्दाचल्दैको संसद अधिवेशन राति १२ बजेदेखि अठात् अन्त्य गरेर भोलिपल्ट बिहान दल विभाजनका लागि अध्यादेश जारी गर्यो।

ओलीले दल विभाजनका लागि ‘र’ को ठाउँमा ‘वा’ राख्दा चर्को विरोध गर्ने देउवा, दाहाल र नेपाल मिलेर दल विभाजनका लागि केन्द्रीय समिति वा संसदीय दल मध्ये जतातिर भए पनि २० प्रतिशत भए पुग्ने अध्यादेश जारी गरे। त्यहीँ अध्यादेशको आधारमा एमाले विभाजन गरेर एकीकृत समाजवादी बनाइयो।

त्यहीँ मौकामा जसपाबाट विभाजन भएर महन्थ ठाकुरको नेतृत्वमा लोकतान्त्रिक समाजवादी दल गठन भयो। भदौ ९ गते राति दुवै पार्टीले निर्वाचन आयोगबाट प्रमाणपत्र पाए लगत्तै भोलिपल्ट देउवा नेतृत्वको सरकारले अध्यादेश फिर्ता लियो।

यो घटनाले अध्यादेशको संवैधानिक प्रावधानलाई नेताहरुले आफ्ना स्र्थाका लागि कुन हदसम्म दुरुपयोग गर्न सक्छन् भन्ने उजागर गर्यो।

विधेयक बन्धक बनाएर अध्यादेश

संसद सुरु भए लगत्तै दर्ता भएको नागरिकता विधेयकलाई बन्धक बनाएर अध्यादेशमार्फत कानुनको अभाव टार्ने कोसिस यही अवधिमा भयो। गत वर्ष ओली प्रधानमन्त्री भएकै बेला जेठ ९ गते ओलीले नागरिकता सम्बन्धि अध्यादेश जारी गरे।

अघिल्लो दिन दोस्रोपटक संसद विघटन गरेर ओलीले तत्कालीन जसपाको महन्थ ठाकुर पक्ष (हाल लोसपा)लाई सरकारमा सहभागी गराउन उनीहरुको माग अनुसार नागरिकता अध्यादेश जारी गरे।

२०७५ साउन २२ गते संसदकै दोस्रो विधेयकका रुपमा दर्ता भएको ‘नेपाल नागरिकता ऐन, २०६३ लाई संशोधन गर्न बनेको विधेयक’लाई पारित नगरेर ओलीले अध्यादेशको सहारा लिएका थिए। चार वर्ष भइसक्दा समेत उक्त विधेयक अझै प्रतिनिधिसभामा अड्किएको छ। ठाकुर पक्षले भने झैँ मधेसको माग सम्बोधन गर्न ल्याएको उक्त अध्यादेशलाई सर्वोच्चले रोकिदियो।

जेठ २७ गते प्रधानन्यायाधीश चोलेन्द्रशमशेर जबरा नेतृत्वको संवैधानिक इजलासले नागरिकता अध्यादेश कार्यान्वयन नगर्न अन्तरिम आदेश दिँदै विषय वस्तुमाथि भन्दा पनि सरकारको नियतमाथि प्रश्न उठायो।

अध्यादेशमा संविधानमै भएका व्यवस्थाहरु जन्मसिद्धका सन्तानले वंशजसको नागरिकता पाउने, आमाको नामबाट नागरिकता पाउने, विदेशी पुरुषसँग विवाह गरेकी महिलाबाट जन्मिएका सन्तानले बाबु फेला नपरेसम्म वंशज र फेला परे अंगिकृत नागरिकता पाउने जस्ता विषय समेटिएका थिए।

नागरिकता विधेयकबारे छलफल गर्दै राज्यव्यवस्था समिति। फाइल तस्वीर

वरिष्ठ अधिवक्ता बोर्नबहादुर कार्कीसहित ६ जनाले दायर गरेको ती रिटहरुलाई गत चैत २ गते संवैधानिक इजलासले खारेज गरिदिएको छ। आदेशको पूर्णपाठ आइसकेको छैन। तथापी गत वर्ष अन्तरिम आदेश जारी गर्दा नै अनुचित फाइदाका लागि जारी गरिने अध्यादेशका बारेमा सर्वोच्चले पर्याप्त व्याख्या गरिसकेको छ।

उक्त आदेशमा शासकीय सुविधाका लागि विधायिकाको अधिकार हडप्ने गरी जारी भएका अध्यादेशलाई संवैधानिक मान्यता दिन नसकिने कठोर टिप्पणी गरिएको छ।

उक्त आदेशको एक अंशमा भनिएको छ, ‘संविधानद्वारा निर्धारित सिमा बन्देज नाघेर अध्यादेश जारी गर्न मिल्दैन। शासकीय सुविधा वा अमुक राजनीतिक उद्देश्य प्राप्तीका लागि विधायिका (संसद) लाई छलेर अध्यादेश जारी गर्दा त्यसबाट विधायिकाको अधिकार र प्रभावकारितामा अनुचित हस्तक्षेप गरेको अवस्था पैदा हुन सक्तछ। विधायिकालाई छल्ने उद्देश्यले जारी गरिएको अध्यादेशलाई छद्म विधायन मानिन्छ र त्यस प्रकारको अध्यादेशले संवैधानिक वैधता प्राप्त गर्न सक्तैन।’

संविधानविद् डा. चन्द्रकान्त ज्ञवाली अध्यादेश सरकारको सुविधा मात्रै भएकाले संसद नभएका बेला तत्काल कुनै कानुनी प्रबन्धको पूर्तिका लागि मात्रै प्रयोग गर्नुपर्ने यसको सैद्धान्तिक मान्यता रहेको बताउँछन्।

‘कानुन छैन, संसद अधिवेशन चालू छैन भने तत्कालको समस्या समाधान गर्न मात्रै अध्यादेश जारी गरिनुपर्छ। अध्यादेश संसद चलेको अवस्थामा त्यहाँबाट अनुमोदन गराउँछ भन्ने विश्वासमा असल मनासयबाट सरकारलाई दिइएको सुविधा मात्रै हो, डा. ज्ञवालीले भने, ‘कानुन बनाउने अधिकार संसदकै हो। संसदले नै विधायिक विवेकबाट शासन गर्ने हो।’

अध्यादेशबाट मात्रै शासन सञ्चालन गर्ने अवस्थाले संसदीय शासन प्रणालीको औचित्यमाथि नै प्रश्न उठ्ने उनको विश्लेषण छ। ज्ञवालीले भने, ‘अध्यादेशको यस्तो तथ्यांकले संसदीय शासन व्यवस्थामाथि नै प्रश्न उठ्यो। ७२ वटा कानुन संसदले पािरत गर्दा ४९ वटा अध्यादेश जारी हुनु व्यवस्थामाथिकै प्रश्न हो।’

विहारमा सरकारले २५६ वटा अध्यादेश जारी भएपछि भारतीय सर्वोच्च अदालतले त्यसलाई ‘संविधानमाथिकै षड्यन्त्र’का रुपमा व्याख्या गरेको थियो। उक्त घटनापछि अध्यादेशको राज चलाउन सर्वोच्चले रोक लगाएको उनले बताए।

‘संसद अधिवेशन नहुँदा पटकपटक एउटै विषयमा अध्यादेश ल्याउने, तर त्यसलाई संसदमा पेश नगर्नु भनेको सरकारको स्वइच्छाचारिता हो। यसमा संविधानवाद काम गर्दैन, जसले सदीय व्यवस्थामाथि नै प्रश्न उठाउँछ, ज्ञवालीले भने।

कानुन निर्माणमामा चुकेको संसद

संसदको यो कार्यकाल कानुन निर्माण गर्ने आफ्नो मुल दायित्व वहन गर्नबाट चुकेको छ। अध्यादेशबाट शासन व्यवस्था चल्दा संसद भने रमिते बन्यो। संसदमा झण्डै दुई तिहाइ बहुमत नजिक रहेको तत्कालीन नेकपा जब आन्तरिक विवादमा फस्यो तब त्यसको प्रत्यक्ष असर संसदमा देखा पर्यो।

नेकपाको स्थायी कमिटिमा अध्यक्ष ओली अल्पमतमा परेपछि २०७७ असार १८ गते आकस्मिक रुपमा संसदको अधिवेशन अन्त्य गरे। त्यसपछि पुस ५ र जेठ ८ गतेको प्रतिनिधिसभा विघटनले संसदको दैनिकी नै लथालिंग भयो।

फाइल फाेटाे

अझै पनि कानुन निर्माणका सवालमा समात्न सकेको छैन। नेकपाको पार्टीभित्रको विवादको छायाँ संसदमा पर्यो। संसद पुगेका आधा मात्रै विधेयक अहिलेसम्म पारित भएका छन्। संसदको विधेयक शाखाका प्रमुख नारायण ढकालका अनुसार संघीय संसद सुरु भएपछि सरकारले १४३ वटा विधेयक दर्ता गरेको छ।

अहिलेसम्म त्यसमध्ये ७२ वटा मात्रै ऐनका रुपमा राष्ट्रपतिबाट प्रमाणिकरण भएका छन्। ६१ वटा विधेयक अझै पनि संसदमा विचाराधीन अवस्थामा छन्।

कतिपय विधेयक तत्कालै पारित हुने अवस्थामा भए पनि सरकारले ध्यान दिएको छैन। प्रतिनिधिसभामा दर्ता भएका ४ र राष्ट्रियसभामा दर्ता भएका ६ वटा विधेयकलाई भने सरकारले फिर्ता लगेको छ।

कुन अध्यादेश कहिले जारी भयो?

यो पनि पढ्नुहोस्

ओलीको स्वेच्छाचारीतामा लगाम लगाउने सर्वोच्चका पाँच आदेश